董元奔‖漢代：刺史有了固定治所之後

郡國是什麼意思

原創文/董元奔（江蘇宿遷）

看三國，我們都知道，漢末割據稱雄的大都是州牧。牧最初稱刺史，是漢代設立的最高地方長官，管轄一州政務。

秦朝的地方政府為郡、縣兩級，天下共設有四十八個郡，郡守直接對皇帝負責，而皇帝管理四十八個郡守，難度並不大。漢代的疆域遠大於秦代，郡（或國）達到一百多個，加之許多郡國距離京師非常遙遠，皇帝直接管理起來很不方便，於是漢武帝開始設州。漢武帝將天下分為十三個州，一州管轄數個至十數個郡。州稱刺史。掌管多個郡國軍政大權的州刺史正是黃巾軍起義後割據各地的主角。

其實，刺史最初並無實權。漢武帝設立州，其最初的想法並不是要把秦代的郡、縣兩級地方政府制改為州、郡國、縣三級地方政府制。“刺史”的“刺”意思是監督、稽查、問責，“史”是御史，是皇帝派出去的使臣。漢武帝設立的刺史其實就是檢查地方郡國政務的欽差大臣。

我們為什麼要這樣理解刺史最初的職責呢？南北朝史學家劉昭給《後漢書·百官制》作注時解釋“刺史”道：“孝武始制刺史監糾非法，傳車周流，非有定鎮。”再根據《後漢書》的相關內容可知，刺史平時居住在京師，正常上朝面見皇帝，參與朝廷各類事務的討論，刺史只在每年八月才坐著車子巡察他所任職的州的郡國政務，每到一個郡國，刺史要全面考察和評價該郡國的吏治、刑獄、賦稅、農水、軍務等各方面事務，考察完畢後回朝向皇帝稟報本州政務。在《三國志·魏志》中，司馬懿談到西漢刺史舊制時也說：“故刺史稱傳車，其吏言從事，居無常治。”

既然刺史“居無常治”，而且每年的絕大部分時間都是跟皇帝在一起的，郡國的行政自決權很大，皇帝需要考察的是郡國政務，而不是州的政務，州是虛的；而郡國長官並不是對刺史負責，而是透過刺史的傳話對皇帝負責。因此，漢武帝設定刺史，僅僅是為了減輕皇帝的工作量，而不是在中央政府和郡國之間增設了州一級地方政府。郡國的轄區很小，州又是虛設的，地方長官並沒有割據一方的實力。

但是到了東漢時期，隨著外戚干政和宦官干政的現象愈演愈烈，加之少數民族勢力屢屢作亂，中央政府管理地方政府的能力大大減弱。為了改變這種態勢，朝廷開始為州刺史設定治所。刺史定居在本州內最重要的郡國城邑，設定州一級各類事務管理官員，對所屬各郡國甚至郡國下各縣進行常態化管理，而鎮壓各族人民起義的現實需要又迫使朝廷強化了刺史的軍權。刺史只是定期到朝廷向皇帝彙報政務。刺史由西漢時期的定期巡察一州郡國變為東漢時期定期入朝稟報政務，州就這樣成為凌駕於郡國之上的新的地方行政機構。而一州管轄大約十個郡國，其範圍不小於戰國時期的諸侯國，在鎮壓黃巾起義的現實需要下，東漢在刺史割據一方的過程中走向滅亡。

類似的現象在唐代也曾發生。唐代前期把漢魏的郡改稱州，州下設縣，州縣制其實就是秦代的郡縣制。與西漢時期一樣，為了有效管理數百個州，唐代設定了十多個道，道的長官稱觀察使，道同樣是不設治所的，道的意思跟西漢的刺史一樣，是“沿途”稽查若干個州政務的欽差大臣。後來隨著中央政府的權力萎縮，道開設改稱觀察制置使，擁有了“制置”權，既然需要就地“制置”地方事務，觀察制置使便開始有了治所，觀察制置使後來逐漸演化成藩鎮。我們知道，唐朝的滅亡是與藩鎮割據不可分的。

總之，刺史可以設，但不可設刺史治所。刺史一旦有了固定治所，他就容易脫離皇帝的掌控，野心便會滋生，天下就將陷入分裂。

【說明】插圖取自頭條免費相簿。

【編輯】董堯。