破解社會組織僵局——社會組織理事會決議效力誰來確認？

實踐中，社會組織理事會決議效力如何認定？由於沒有直接明確的法律規定，出現了監管部門和法院“踢皮球”的問題。

一方面，民政部門、業務主管單位的領導擔心對決議效力認定出現錯誤，因此傾向於要求社會組織取得人民法院對決議效力的生效判決後，再對決議相關問題進行處理，導致社會組織長期不能進行變更登記或換屆。另一方面，人民法院因為缺乏直接的法律規定，傾向於在審理和裁判時故意迴避決議效力問題，不對決議效力做出認定，而採用其他理由進行裁判。

筆者處理了多起社會組織僵局的案件，這些社會組織透過組織理事會，對內部糾紛的問題已經進行了明確判斷，但由於相應理事會決議的效力存在糾紛，民政部門慎重對待沒有辦理變更登記，相關訴訟遲遲沒有形成生效判決，

導致社會組織長期處於僵局狀態，社會組織的年檢、換屆、合同簽署等持續受到影響。

01

社會組織理事會決議效力怎麼認定？

第一，筆者認為社會組織理事會決議效力自作出時生效，無需監管部門或法院審查後才具有法律效力。

根據《民法典》134條規定，法人、非法人組織的決議屬於特殊的民事法律行為。常見的民事法律行為，例如簽署合同，一般是雙方民事法律行為，也可以是多方民事法律行為，這需要參與的民事主體產生一致的意思表示，即參與方一致同意簽署合同。然而，法人、非法人組織的決議時，即便參與決議的少部分人員意見相左，甚至少部分人員未參與，只要是依照法律或者章程規定的議事方式和表決程式作出決議，該決議作出就成立。

民事法律行為的成立和生效一般是同時發生的。《民法典》第136條規定，民事法律行為自成立時生效，但是法律另有規定或者當事人另有約定的除外。因此，社會組織的決議行為，原則上也自決議行為成立時生效。例如，民政部2000年8月30日釋出的《社會團體章程示範文字》當中就規定，“理事會須有2／3以上理事出席方能召開，其決議須經到會理事2／3以上表決透過方能生效。”《基金會管理條例》第二十一條也規定，“理事會會議須有三分之二以上理事出席方能召開；理事會決議須經出席理事過半數透過方為有效。”當然，一些法律另有規定或當事人另有約定的情況除外。

社會組織的理事會決議是一種特殊的民事法律行為，原則上自做出決議時即成立並生效。

也就是一般情況下，決議的效力本就不需要監管部門或人民法院的確認。只有在該決議引發糾紛時，才會出現利害關係人要求監管部門或法院確認決議效力有效無效或撤銷決議效力的情形。

第二，人民法院應當是社會組織理事會決議效力裁判主體。

《民法典》第94條、《公司法》第22條的啟示，人民法院作為社會組織決議糾紛的裁判主體，有利於社會組織高效公平處理決議糾紛。

我國法律規定中目前直接涉及法院認定社會組織理事會決議效力問題的條款，僅有《民法典》第94條第二款，規定了“

捐助法人的決策機構、執行機構或者法定代表人作出決定的程式違反法律、行政法規、法人章程，或者決定內容違反法人章程的，捐助人等利害關係人或者主管機關可以請求人民法院撤銷該決定”。

雖然該條款只適用於捐助法人，並未針對所有社會組織，但該條款既然規定主管單位也應該透過“請求人民法院撤銷該決定”，說明對於捐助法人的理事會決議合法性出現糾紛的裁判主體是人民法院，而不是民政登記部門。

《公司法》第22條規定了公司決議確認糾紛的程式，股東會或者股東大會、董事會的會議召集程式、表決方式違反法律、行政法規或者公司章程，或者決議內容違反公司章程的，股東可以自決議作出之日起六十日內，請求人民法院撤銷。雖然公司作為營利法人，與作為非營利法人社會組織在分紅分配問題上存在完全相反的規定，而且公司股東會決議一般遵循資本多數決規則，社會組織的決策會議則一般遵循人數多數決規則，然是公司和社會組織同為法人，社會組織決議糾紛的處理也應該參考公司決議糾紛處理的成熟經驗。

《公司法》第22條對於公司決議糾紛的處理，具有明顯的效率優先的原則，比如法律只給決議效力的挑戰方提供了60日的申請期間，公司方面可以要求挑戰方提供擔保以降低公司在訴訟期間的損失，《最高人民法院關於適用<中華人民共和國公司法>若干問題的規定（四）》中還規定，公司股東會、董事會等會議召集程式或者表決方式僅有輕微瑕疵，且對決議未產生實質影響的，人民法院不予支援（撤銷決議的訴訟請求）。由此可見，在人民法院原則上傾向於尊重公司股東、董事真實意思表達形成的決議，即便決議程式略有瑕疵。

另外，《公司法》第22條最後一款還規定：公司根據股東會或者股東大會、董事會決議已辦理變更登記的，人民法院宣告該決議無效或者撤銷該決議後，公司應當向公司登記機關申請撤銷變更登記。因此，公司登記機關按照公司決議進行公司變更登記，並不是對公司決議法律效力的裁判。即便公司完成了變更登記，人民法院仍然可以認定決議無效或者應撤銷。

由人民法院作為社會組織決議糾紛的裁判主體，有利於提高社會組織決議糾紛的處理效率。

這意味著在一些印章、法定代表人失控的案件中，社會組織理事會等嚴格依照程式做出開除失控人員的決議，民政部門在對社會組織決議進行審慎審查後，只要決議的程式符合章程規定，會員或理事會等決策成員的簽名蓋章沒有明顯的虛假情形，民政部門就可以為社會組織辦理變更登記，避免了在印章、法定代表人失控案件中，一些社會組織明明做出了決議，卻長期不能辦理變更登記，造成社會組織僵局久拖不決的情形。同時也兼顧了公平，對社會組織決議提出質疑的一方，可以透過到人民法院起訴的方式要求認定社會組織決議無效，糾紛的雙方可以提供的各自證據和意見，由人民法院對決議的效力進行裁判。

第三，登記機關根據社會組織理事會決議，履行審慎審查義務進行變更登記後，決議被法院認定無效或應撤銷時，登記機關只需重新變更登記或撤銷登記，而無需承擔賠償責任。

民政部門作為社會組織的登記機關，在社會組織內部治理決議的變更登記中處於審慎態度，傾向於人民法院對決議效力認定後再進行變更登記，很重要的原因是擔心做出錯誤的行政行為後，在行政訴訟中成為敗訴方最終承擔賠償責任。

在公司登記領域，該問題已經由明確的最高院會議紀要進行規範。最高人民法院《關於審理公司登記行政案件若干問題的座談會紀要》（法辦〔2012〕62號）當中明確規定，因申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料導致登記錯誤引起行政賠償訴訟，登記機關與申請人惡意串通的，與申請人承擔連帶責任；登記機關未盡審慎審查義務的，應當根據其過錯程度及其在損害發生中所起作用承擔相應的賠償責任；登記機關已盡審慎審查義務的，不承擔賠償責任。那麼司法實踐中對於登記機關是否履行審慎審查義務的判斷標準是什麼？

大部分法院認為，登記機關對申請人提交的材料承擔的主要是形式審查義務，審查登記材料是否齊全，是否符合法定形式，登記機關對申請人提交的材料的真實性沒有明顯瑕疵的，無需承擔鑑定真偽的義務。

例如，（2016）皖0222行初8號判決書中法院認為：根據《行政許可法》的相關規定，登記管理機關對公司登記的行政審查，應以形式審查為主，實質審查為輔。

依據審理查明的事實，申請人向被告提交的公司登記材料齊全、符合法定形式，而本案中的公司設立登記不涉及《行政許可法》第三十四條規定的“需要對申請材料的實質內容進行核實”情形，故被告無對申請材料的真實性進行核實的義務。

第四，登記機關認為社會組織決議和變更登記材料存在明顯虛假嫌疑，有權力不予變更登記。

前述內容雖然明確了登記機關沒有核查申請材料的真實性的法定義務，但是會議紀要也支援登記機關對於真實性可疑難以核實的申請材料不予登記的權力。根據《關於審理公司登記行政案件若干問題的座談會紀要》第二項，登記機關無法確認申請材料中籤字或者蓋章的真偽，要求申請人進一步提供證據或者相關人員到場確認，申請人在規定期限內未補充證據或者相關人員未到場確認，導致無法核實相關材料真實性，登記機關根據有關規定作出不予登記決定，申請人請求判決登記機關履行登記職責的，人民法院不予支援。

也就是說，如果登記機關面對社會組織提供的表面上符合法定要件的決議材料，但是透過一些細節的瑕疵，

例如印章、相關人員簽名看上去與上一次備案明顯不同，多個理事之間簽名筆跡看上去雷同，或者有顯示參會的理事透過其他渠道反饋自己並未參會等，登記機關有理由認為決議和變更登記申請材料存在虛假的，登記機關可以進一步進行核實。無法核實的，登記機關可以拒絕辦理變更登記。

02

處理社會組織理事會決議效力糾紛的建議

第一，社會組織理事會決議效力糾紛案件的原告範圍應更加寬泛。

《民事訴訟法》第一百二十二條對民事訴訟立案起訴的原告提出了“與本案有直接利害關係”的要求。《公司法》第22條規定，公司決議糾紛的原告是公司股東，且起訴時需要有股東身份。社會組織不存在股東的概念，考慮到其社會屬性，建議規定社會組織的出資人、主要捐贈人、會員、理事、監事、主管機關，以及受到決議直接影響的利害關係人，均可以作為社會組織決議糾紛案件的原告。被告則參照公司領域的規定，由社會組織擔任。

第二，社會組織理事會決議糾紛案件的撤銷期限更加寬鬆。

《公司法》第22條規定了對於公司決議程式違反法律或行政法規，或公司決議內容違反章程的，申請撤銷期間是60日。社會組織領域不需要公司領域那樣的效率優先，因此建議對於申請撤銷期間建議規定為當事人自知道或者應當知道撤銷事由之日起一年內。

值得注意的是，無論對於公司決議還是社會組織決議，如果出現違反《民法典》第143條，民事法律行為有效的條件，“（一）行為人具有相應的民事行為能力；（二）意思表示真實；（三）不違反法律、行政法規的強制性規定，不違背公序良俗。”的情形，例如利害關係人事後發現決議簽字蓋章造假，不是股東或理事會真實意思，利害關係人提起確認公司或社會組織決議無效之訴的，則不受撤銷權期間或訴訟時效的限制。如果利害關係人同時提起給付之訴要求返還財產、賠償損失等訴訟請求的，則這部分訴訟請求要收到民事訴訟一般訴訟時效的限制。

第三，社會組織理事會決議糾紛案件也可以設定社會組織要求原告提供擔保的制度。

為了促使股東正當地行使決議撤銷權，《公司法》第22條規定法院可以應被訴公司的請求，要求股東提供因股東提起訴訟而可能使公司暫停決議的執行而遭受的損失相適應的擔保。如果認定股東濫用訴訟權利，給公司造成損失的，應當對公司承擔賠償責任。該制度在社會組織領域也可以適用，防範原告濫用訴訟權力損害社會組織利益。

第四，明確規定社會組織理事會決議被法院宣告無效或撤銷後，社會組織應當向民政部門申請撤銷相關登記，民政部門也可以據此撤銷相關登記。

民政部門在審查決議時履行了法定形式審查義務的，不承擔賠償責任。為了解決社會組織依法做出的決議因個別人員反對就難以辦理變更登記的問題，建議明確規定民政部門辦理變更登記對決議的法定審查義務僅限於形式審查，只要履行了該義務，民政部門就不用擔心存在過錯或要承擔賠償責任。

第五，明確規定民政部門認為社會組織理事會決議存在虛假嫌疑，要求對決議形成過程的真實性進行核實，而社會組織拒不配合的，民政部門可以不為社會組織辦理變更登記，利害關係人因此提出行政訴訟要求賠償的，人民法院不予支援。

為了讓民政部門提高對社會組織的監管能力，應該允許民政部門對存在虛假嫌疑的社會組織決議的真實性提出質疑。該規定並不意味著民政部門對社會組織決議都要進行真實性的實質審查，而是因為在實踐中，民政部門確實有可能發現社會組織的決議在形式上雖然符合要求，但實質存在虛假嫌疑，例如簽名筆跡雷同、印章圖樣與上次備案的明顯不一致等，此時應當允許民政部門對決議的真實性進行進一步核實。

第六，明確規定社會組織決議程式有輕微瑕疵，且對決議結果未產生實質影響，原告要求撤銷決議的人民法院不予支援。

根據實踐經驗，社會組織理事會決議的程式往往做不到毫無瑕疵，例如對於社會團體更換負責人的決議，《全國性行業協會商會負責人任職管理辦法（試行）》中規定應該進行無記名投票，實踐中有的社會團體沒有進行無記名投票，但是決議透過比例也符合章程規定的，屬於對決議結果不產生實質影響的情形。又比如社會組織決議的投票形式，有現場投票，有通訊方式投票，甚至有在微信群中進行表決投票，而《民政部、財政部關於加強社會組織反腐倡廉工作的意見》中要求，進行改選換屆的會議不得以通訊方式召開。但實際上只要是參會人的真實意思，這種決議方式的不同，也不影響決議的效力。

03

加強社會組織理事會規範性建設

從實踐經驗來看，社會組織理事會決議效力糾紛的處理容易因為社會組織會員、理事資格的管理不規範，決議程式的不規範而陷入僵局。例如，一些社會組織長期沒有進行換屆，它的會員、理事名單缺少管理維護，難以判斷現存會員和理事的實際名單。有的社會組織召開會員大會、理事會的程式隨意性較強，會議透過決議沒有記錄，透過鼓掌進行表決等。那麼一旦發生決議效力的糾紛，在法律上就難以對決議效力進行判斷。

從社會組織的角度，建議要加強制度建設和檔案管理工作，對於單位會員、理事的檔案要做好動態變更的記錄，召開會員大會、理事會等的全過程也要有檔案留痕。有條件的，可以引進自動化的會員、理事檔案管理系統，透過數字化的方式對會員大會、理事會的表決程式進行記錄。

從民政部門的角度，推動相關領域立法雖然有助於更好地解決問題，但立法畢竟難度較高，遠水解不了近渴。

目前民政部門可以為社會組織的會員、理事會成員資訊管理，會員大會、理事會召開程式提供指導性規範，同時廢除一些在當前環境下不利於理事會召開便利性的政策性要求

，例如對於無記名投票的要求，對於現場召開會議的要求。這樣有助於社會組織更好地做好會員、理事管理以及內部決策會議的召開。

作者丨王延斌

中致社會發展促進中心研究員

北京市致誠律師事務所律師

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