智慧城市吳紅輝：PPP模式存在的風險與成功的關鍵要素

1.政策風險

很多關於PPP失敗的案例，矛頭齊刷刷地指向了政府。案例很多，青島威立雅汙水處理專案中，當地政府在簽約後又單方面要求重新談判以降低承諾價格；長春匯津汙水處理廠專案，政府廢止了最初制定的管理辦法，導致實施機構拖欠合作公司汙水處理費，最終導致專案失敗。政府缺乏經驗，違反財政補貼機制和專案唯一性的承諾，往往造成社會資本無法收回投資本金或取得合理的利潤，這就是政策風險。

其實，企業在和政府簽訂合同後，故意拖延工期，建設質量不達標，或者簽約後又要求提高投資預算的，也不在少數，所以需要更客觀地看待問題。

2.專案建設風險

專案建設不能按時或者按照質量要求完成施工，金融機構在對專案方融資時可以將建設施工方的資質要求列入合同條款，要求選擇具有較強實力的工程施工企業參與專案建設，透過合同約定或者購買保險，由建設公司或者保險公司承擔專案建設延期、不合格等引起的損失。

3.專案經營管理風險

在實際運營過程中，由於基礎設施專案的經營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，專案盈利能力往往達不到預期水平而造成較大的運營風險。金融機構要進行詳盡的盡職調查，尋找具有良好口碑的合作方，對專案的運營及未來現金流收入進行財務分析和測算，確保可行性缺口補助和政府付費專案納入政府的全口徑預算管理。

4.增信措施落實風險

PPP專案融資中可能涉及房地產抵押、信用保證、股權質押、應收賬款質押等多種增信方式，實際操作中可能存在增信方式不能落實的風險。尤其對於非上市公司，股權質押和基礎設施收益權應收賬款質押等一些需要政府登記的增信方式，各地在執行中的口徑尺度會有很大差異，因此在融資協議簽訂之前就要對不同地區的抵押登記政策進行了解。

5.財政可承受能力風險

根據最新頒佈的《政府和社會資本合作專案財政承受能力論證指引》，地方政府每一年度全部PPP專案需要從預算中安排的支出，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%。金融機構需要密切關注特定地區的財政收入狀況、PPP專案目錄，並密切跟蹤各級財政部門（或PPP中心）定期公佈的專案運營情況，確保所參與專案涉及的地區政府整體PPP支出控制在一定比率之內。

6.信用風險、財務風險

對於這兩個風險，應對方式是加強盡調，要求增信。

7.國有股權轉讓的法律風險

在部分專案中，金融企業以向專案公司增資擴股或購買原有股權的方式取得專案公司的股權，合同約定期限到期時，國有股東或國有資產監督管理部門透過回購方式受讓專案公司股權。根據相關法律，相關國有股的轉讓需要透過資產評估，並在產權交易場所公開進行交易，因此該類操作具有一定的法律風險。金融企業在專案開始之初就必須考慮國有股權轉讓

的程式問題

二：PPP成功的關鍵要素

PPP成功的關鍵點，簡單講包括四個層面：合同計劃層面，明確各自權利義務關係；機構組織層面，明確所有利益相關者的職責和關係；管理領導層面，透過股權結構，強化、明確管理模式，創新領導職能；考核控制層面，衡量實際績效，進行績效對標，及時管理和糾正。其中最關鍵的點在於專案層面的把握，具體的把握點如下。

(1)適用性的把握

預期可以獲取VFM，在確保投資業務的長期穩定性以及專案的可持續經營性的同時，能從節約的投資成本中獲取預期的VFM；因此，PPP較多地適合運用在耗資較大、建設週期較長的大型基礎設施和大的公益性專案上。

(2)完備的專案投融資方案

制定出一個讓各投融資方都接受的、合理的專案投融資方案，這樣才能保證在金融市場融到足夠的資金運作專案。同時，一個完備的投融資方案可以平衡好公共和私人各方的利益，確保公共部門和民營部門日後能從

做

大的餡餅中得到更多的回報。

(3)政府部門的有力支援

PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但並不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場出發，負責專案的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的許可權和關係，降低專案總體風險等。

(4)健全的法律法規制度

PPP專案的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業部門在專案中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，專案設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以採納公共民營合作，透過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束，最大限度地發揮優勢和彌補不足。

(5)專業化機構和人才的支援

PP模式的運作廣泛採用專案特許經營權的方式，進行結構融資，這需要比較複雜的法律、金融和財務等方面的專業知識。一方面，要求政策制定參與方制定規範化、標準化的PPP交易流程，對專案的運作提供技術指導和相關政策支援；另一方面，需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。

三：PPP模式實施要點

對於以PPP模式實施的專案，在操作中需注意以下要點。

(1)交易結構設計

所謂交易結構，是對專案的投資回報機制、各主體之間權責和風險分配、監管機制安排的綜合反映。圖5-21所示的就是一個典型的汙水B0T專案的交易結構圖，透過該圖，我們大致就可以瞭解一個汙水BOT專案的實施過程，以及各個階段相關主體所扮演的角色及相互關係。針對特定專案，在設計交易結構時需要綜合考慮專案投資規模、專案內容範圍、計劃實施進度、收費機制、資產權屬、政府監管體系等，因此一般很難將一個專案的交易結構直接套用到另一個專案上。

(2)基本收益保障和風險的最優分配

對於社會投資人而言，首先，其要保證專案財務的可持續性。為此，相關人員需要透過對專案現金流進行預測和測算分析，以判斷專案自身的收入能否覆蓋所有的支出並實現基本的回報要求，否則就需要透過政府補貼或捆綁其他權益的方式使專案現金流達到預期水平。其次，其需要按照“最優風險分配原則”對專案風險在各相關主體間進行分配，最理想的結果是專案公司能獲得可預期的相對穩定的現金流。所謂最優風險分配原則是指，由最有能力控制該風險的一方承擔該風險，同時確保該方享有與所擔風險相對等的收益。合理的風險分擔，對於專業的社會投資人而言，其實就是一套行之有效的激勵機制，透過發揮其專業優勢對風險進行有效管控，從而獲得與風險水平相匹配的收益。

(3)政府有效監管

政府有效監管主要分為事前准入監管、事中過程監管和事後績效監管三類。

①事前准入監管集中體現在准入競爭環節。根據潛在合作主體的數量等因素，靈活選擇公開招標、邀請招標、競爭性談判方式以及遵循公開、公平、公正原則的其他採購方式（比如公開招商或比選），謹慎採取一對一談判方式。

②事中過程監管的具體方式有很多種，如抽查、監理、中期評估等，不再贅述。財政部所倡導的、政府與社會資本雙方合資設立專案公司的做法，不失為一種積極的嘗試。但在合資公司項下，雙方的決策權劃分是關鍵，筆者以為代表政府出資的主體儘量不要控股，對具體事務管理的介入要適度，否則可能偏離“讓專業的人做專業的事”之初衷。

③事後績效監管主要體現在基於績效的支付機制上。PPP專案的最終目的是要實現公共產品和服務效率的提升，因此一開始就應設定詳細的專案產出說明書，並將後續向專案公司支付的費用與績效達標情況掛鉤，從而保障專案的可實施性和質量。除了設定罰則，也可以設定適度的獎勵機制。

（4）良好的制度環境

以上幾點基本著眼於專案層面，但其實制度環境則是PPP專案持續健康發展的土壤，雖然構建的過程會相對漫長。這些制度保障條件包括但不限於，PPP法律體系的完善，PPP管理機構的設立和能力建設，與法律配套的條例、指南、示範合同的制定，政府契約精神和誠信體系的構建，建立與PPP專案全生命週期相適應的財政預算管理體制等。

四：PPP法制體系建設遵循四原則

在構建PPP法律和制度體系時，應至少遵循以下四個原則。

(1)強調物有所值(Value for Money)

一個基礎設施專案是否要採用PPP模式，一定要進行評估比較，保證應用PPP模式後比傳統的政府投資模式有改進，包括風險的轉移、服務水平和效率的提高等，既要保證投資者可以獲得一定利潤以吸引社會資本，又要保障政府和社會公眾的利益，以承擔社會責任；既要考慮基礎設施對經濟發展和生活水平提高的重要性，又要考慮專案的可持續性（如果專案自身收益不足，需要政府的資金支援或補貼，要考慮政府的財政實力）。千萬不要為了應用PPP模式而應用PPP模式，千萬不要為了建設基礎設施而不考慮可持續性。

(2)重視政企合作

PPP專案涉及兩大核心參與主體，分別是政府（一般是地方政府）和企業（可以是國企、民企或外企）。政府應對公眾負責，企業則應分擔原本由地方政府承擔的部分或全部責任與風險。雙方在合作過程中各盡所能，各取所需，實現既充分發揮企業的技術和管理經驗，提高效率，又有效控制政府的財政風險，有力保障社會公眾的利益。因此，良好的合作關係是PPP模式應用成功的首要前提。為了確保合作關係的順利，在進行法律和制度體系設計時，應特別重視政企的合作關係，以及要對各類企業一視同仁，不因企業性質而歧視或優惠，建立一元化市場。

(3)重視頂層和框架設計

PPP專案的特許經營協議/合同長達數年、十幾年甚至數十年，地方政府可能換屆多次，因此，只有從國家層面完善法律和制度體系才能給企業，特別是私營企業更強的信心，更好地保證企業的權益，才能更有效地吸引社會投資參與。前面所述我國應用PPP中所出現的一些問題，特別是出現一些法律障礙（如現有法律的模糊或空缺地帶以及不同法規政策之間的衝突）和一些地方政府不守合同或扯皮的現象，其原因之一就是缺乏國家層面的PPP法律和制度體系。另外，由於PPP模式多運用於大型專案，建設週期長，使用時間久，涉及的利益主體多元化，沒有國家層面的法律和制度，很容易出現各種糾紛且難以有效解決。

(4)強調動態公平分擔風險

成功應用PPP模式的基礎工作是正確識別和動態公平分擔專案風險（含分享收益），並透過特許權協議/合同落實，各個風險應由具有最佳管控能力和管控成本最低的參與方分別承擔。對政府而言，應用PPP模式並不是把所有風險都轉移給企業，要考慮效率，因為企業對其沒有管控能力的風險會要高價，甚至不參與專案；對企業而言，也不能把承擔更多風險作為獲得更多回報的機會，要考慮自身風險管控力與承受力。

而且，因為特許期長，讓政府或企業任何一方獨立去預測和承擔特許期內的風險是不現實的，必須建立重新談判觸發機制和談判原則，或建立動態調節（如調整價格或特許期等）機制，以實現專案參與各方長期的動態公平。因此，在進行PPP法律和制度體系設計時，要明確政府和企業各自應承擔的責任和義務，既要充分保障企業的合法權益，增強投資者的長期信心，也要提高效率，保障政府和社會公眾的利益。